Desde que asumió el cargo, el presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, inundó la administración pública federal con los agentes públicos más tradicionalmente propensos a trabajar contra la transparencia de información en el Estado: los militares.
La opacidad uniformada se unió a la paranoia personal de Bolsonaro, quien tiene un pasado lleno de episodios sospechosos donde están involucrados su familia y amigos; además de un desprecio manifiesto por el trabajo de periodistas, investigadores y organizaciones de la sociedad civil.
Con el fortalecimiento político del presidente y la captura del gobierno a través del Centrão —un conjunto de partidos cercanos al Poder Ejecutivo—, esta alianza totalitaria ganó el apoyo de políticos que prosperan en la oscuridad de la maquinaria pública, donde todo debe ser secreto: desde las conversaciones con los distribuidores de vacunas, hasta la distribución de grandes porciones del presupuesto público a través de enmiendas acordadas por WhatsApp.
¿Por qué la administración pública opera sin máxima transparencia y sin ofrecer información de calidad cuando está vigente la Ley de Acceso a la Información (LAI)? Hay varios caminos para entender los mecanismos de la opacidad durante el gobierno de Jair Bolsonaro.
La LAI, o Ley 12.527 / 2011, que cumplirá diez años de promulgación el próximo 18 de febrero, redefinió el acceso a la información y el papel de varios profesionales y organizaciones que dependen del acceso a datos públicos, como periodistas, académicos y gestores públicos, así como organizaciones de la sociedad civil.
Una primera clave de este avance es una interpretación amplia del artículo 31 de la LAI. Esta establece que la «información personal» (intimidad, vida privada, honor e imagen de las personas) tiene acceso restringido, en principio, por un período de hasta 100 años. Inicialmente, la cruzada contra la ley se llevó a cabo por la extensión inapropiada de este concepto de «información personal».
No es una nueva disputa. Desde que comenzó a publicarse la información sobre los sueldos de los funcionarios, mucho antes del gobierno de Bolsonaro, se invoca al artículo 31 como salvaguarda legal para dificultar el acceso a este tipo de información. En contra de esa interpretación, la conclusión que se ha consolidado es que las ganancias de los agentes públicos no deberían mantenerse en secreto, aunque esto implique alguna limitación a su privacidad.
Sin embargo, en las interpretaciones de la administración de Bolsonaro sobre la LAI, lo que debería ser una excepción se ha convertido en la regla.
Algunos casos ejemplares son la restricción de información sobre visitantes al Palacio de la Alvorada, residencia del presidente, solicitada desde 2019. Con base en una supuesta protección de la seguridad del Presidente de la República, la Oficina de Seguridad Institucional (GSI) se negó ―al menos― en 34 ocasiones a facilitar los datos de las visitas, aún con la expresa decisión de la Contraloría General de la Federación (CGU).
Asimismo, la Secretaría General de la Presidencia determinó un secreto de 100 años sobre el acceso de los hijos del presidente al Planalto, sede del poder ejecutivo del Gobierno Federal. El truco de la interpretación de la ley radica en ignorar intencionalmente que, además de miembros de una misma familia, el clan Bolsonaro tiene agentes políticos que pueden y deben ser cuestionados sobre su itinerario y sobre sus relaciones con otros agentes políticos, incluso del mismo apellido.
Saber quién está en la agenda presidencial y quién frecuenta los espacios institucionales controlados por el presidente es, obviamente, información pública.
Otra forma de reducir la efectividad de la LAI es desconocer sus restricciones al acceso de la información a favor de la privacidad, el no «perjudicar el proceso de investigación de las irregularidades en las que está involucrado el titular de la información». Esta disposición, que milita a favor de la regla general de la transparencia, debe entenderse en un sentido amplio, incluyendo las investigaciones lideradas por organizaciones de la sociedad civil y, principalmente, por la prensa. La divulgación excesiva de información privada, si la hubiera, puede ser castigada posteriormente, pero la información no puede omitirse: la Constitución rechaza textualmente la censura previa y la ley no puede interpretarse de una manera que haga esto posible.
La violación más flagrante de esta disposición fue el ocultamiento de datos en el proceso disciplinario de Eduardo Pazuello, exministro de Salud, quien participó en un acto político con Bolsonaro en mayo de 2021 cuando aún se encontraba activo en el Ejército, algo estrictamente prohibido en su reglamento disciplinario. Al mes siguiente, el Ejército puso a trabajar el artículo 31 de la LAI a favor del oscurantismo y la impunidad. El proceso al que fue sometido Pazuello lo absolvió inexplicablemente de una acusación pública por transgresión disciplinaria y fue favorecido con el secreto de esa información durante 100 años en impenetrables archivos militares.
Interrogado en el Supremo Tribunal Federal (STF), el Comando del Ejército alegó la falta de «un interés público patente» y la existencia de una «relación muy personal entre un soldado y su comandante». La justificación, como se vio, no estuvo relacionada con secretos de defensa o militares, que típicamente justifican el régimen del secreto.
Pazuello hizo tanto daño como pudo a la transparencia, como cuando obstaculizó la difusión de datos epidemiológicos sobre la pandemia que obligó a los medios a establecer un consorcio para pedir datos directamente a los estados del país. Incluso amenazó con la Ley de Seguridad Nacional (LSN) a los funcionarios del Ministerio de Salud para que firmaran un acuerdo de confidencialidad sobre la información de la institución.
El diagnóstico de la falta de transparencia en salud sirve de metonimia para toda la administración pública federal. Ya se han reportado reducciones en el cumplimiento de peticiones tanto en 2020 como en 2021. Al mismo tiempo, los decretos del gobierno federal han ampliado la lista de personas autorizadas para hacer cumplir el secreto de los documentos. En la primera semana de las restricciones impuestas por el COVID-19, en marzo de 2020, Bolsonaro emitió una medida provisional para cambiar la Ley de Cuarentena, dificultando el acceso a datos relacionados con la pandemia. En diciembre del mismo año, retiró al Tribunal de Cuentas de la Unión las facultades para juzgar denuncias con base en la ley.
Más interpretaciones torcidas para la opacidad
Recientemente, quienes trabajan para dificultar el acceso a la información obtuvieron un nuevo documento para tergiversar: la Ley General de Protección de Datos (LGPD). Meses antes de la entrada en vigencia de esta ley, en agosto de 2020, los expertos ya advertían que la protección de datos no debía ser un obstáculo para el acceso a información de interés público. La propia ley enumera como uno de sus fundamentos “la libertad de expresión, información, comunicación y de opinión”. Además, no se presta a la censura ya que excluye expresamente de su incidencia la actividad estrictamente periodística. El acceso a la información está en el corazón de la protección de datos.
La adherencia genuina tanto a la LAI como a la LGPD requeriría que el gobierno se esfuerce por pensar en formas de cumplir con las solicitudes sin revelar datos personales innecesarios o excesivos, o informar a los destinatarios de la información sobre los límites legales de su uso. En cambio, la LGPD se ha visto atrapada en esta renovada cultura de opacidad: muchas de las recientes negativas del gobierno federal a proporcionar información han sido respaldadas por interpretaciones torcidas de la ley.
Así fue que el Ministerio de Economía negó el acceso a datos sobre infracciones de empresas por uso de trabajo esclavo a la agencia de periodismo Ficam Sabendo. La LGDP limita el concepto de datos personales a las personas físicas, lo que excluye a las personas jurídicas de su protección. La Contraloría General de la Unión (CGU) del gobierno de Bolsonaro reforzó la negación con otra justificación: el riesgo de «daño» a los «negocios», a la «imagen» de las personas naturales y jurídicas, aunque aceptó que en este caso no se podía invocar la LGPD. Se eliminó el grave error legal, pero se mantuvo la conclusión a la que había conducido.
Por su parte, el Ministerio de Salud comenzó a negar cada vez más solicitudes de acceso a la información durante el agudo proceso de militarización del año pasado que inició con la pandemia. Sólo entre marzo y mayo de 2020, las solicitudes denegadas aumentaron aproximadamente 69 % en comparación con los meses anteriores. Casi la mitad de estas estaban justificadas por una supuesta prohibición del “procesamiento adicional de datos” (incluso antes de la entrada en vigencia de la LGPD). Esta realidad no ha cambiado. Una encuesta de Ficam Sabendo indicó que el Ministerio de Salud fue la agencia del gobierno federal que más ignoró las solicitudes de acceso a la información entre enero y abril de 2021.
La ley de protección de datos no sólo ha sido torcida por el gobierno para evadir y defenderse de investigaciones, también ha sido manipulada por las autoridades para que ellas intenten acceder a información protegida.
Las iniciativas del gobierno que son cuestionables desde el punto de vista de la protección de datos son diversas. Como la creación de gigantescos registros ciudadanos unificados y el intercambio de información excesiva e innecesaria. En 2019, Bolsonaro vetó la disposición que prohibía el intercambio de datos de los beneficiarios del Instituto Nacional del Seguro Social de Brasil con compañías privadas. Con el pretexto de prevenir el fraude a la Seguridad Social, terminó implantando la posibilidad de que bancos y empresas utilicen datos personales para realizar marketing dirigido y facilitar préstamos.
Al año siguiente, Bolsonaro determinó que las empresas de telecomunicaciones debían entregar los datos telefónicos de todos los brasileños para realizar la Encuesta Nacional por Muestreo de Hogares. La medida, inconstitucional por pedir datos personales innecesarios para la investigación, fue revocada en el Supremo Tribunal Federal (STF).
Bolsonaro también emitió un decreto que facilita el intercambio de datos personales entre agencias gubernamentales sin necesidad del consentimiento expreso de los ciudadanos, además del establecimiento del Registro Base Ciudadano. También siguieron otras iniciativas de intercambio de datos, como entre la Agencia Brasileña de Inteligencia (Abin) y el Servicio Federal de Procesamiento de Datos (Serpro) para compartir información personal de los conductores.
Tampoco vio problemas en sancionar la creación de un registro nacional de condenados por violación, que preveía una base de datos con información sobre características físicas, huellas dactilares, perfil genético, fotografías de las viviendas y lugares de trabajo de los condenados. La norma no prevé límites de tiempo para el almacenamiento de datos o medidas que garanticen su adecuada protección, convirtiéndose en la pesadilla de quienes sí se preocupan por su seguridad.
Todo este tipo de medidas abren el camino al almacenamiento, acceso y uso compartido de datos en cantidades excesivas, aumentando las posibilidades de que los involucrados pierdan el control sobre su información personal o que sucedan brechas de seguridad.
Desinformar, censurar y obstaculizar
Además de la interpretación sesgada de las leyes, el gobierno federal se ha mostrado propenso a trabajar contra el acceso a la información pública mediante la eliminación, la no producción, la dificultad creciente al acceso y la desinformación intencionada sobre datos de innegable interés público. La transparencia no se trata solo de hacer que la información esté disponible a través de peticiones. El objetivo es informar bien a los ciudadanos.
El actual gobierno se ha destacado por todo lo contrario, incluyendo la implicación personal del Presidente de la República en la difusión de información falsa, especialmente relacionada con el COVID-19.
Con el retraso del suministro de datos epidemiológicos del Ministerio de Salud, se omitió temporalmente el número total de muertes por el virus. Fue uno de los momentos más críticos de la pandemia. Desde abril de 2020, el ministerio empezó a divulgar selectivamente datos de pacientes «recuperados» y «en recuperación» de COVID-19 en las redes sociales. Organizados por la Secretaría Especial de Comunicación Social (Secom), estos datos surgieron después de una denuncia del entonces ministro de la Secretaría de Gobierno, Luiz Eduardo Ramos. «El Marcador de la Vida” fue el nombre elegido para la engañosa iniciativa. La idea era engañar con el pretexto de informar.
Las lecciones de la divulgación de información dañina del gobierno también se muestran en la agenda (anti)ambiental. Desde 2019, el presidente y sus líderes han criticado el papel del Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales (Inpe) en el monitoreo de la deforestación e incendios. En julio de ese año, Bolsonaro sugirió recibir acceso previo a los datos sobre deforestación en la Amazonía para no ser «pillado en pantalones cortos», argumentando respeto por la «jerarquía y disciplina» en la divulgación.
En julio de 2021, la coordinadora general para el monitoreo de la deforestación en la Amazonía, Lubia Vinhas, fue destituida tres días después de la publicación de los datos sobre la aceleración de la deforestación en la región. El descrédito de los datos incluso llevó a la sugerencia de una nueva agencia de monitoreo satelital en la Amazonía. En 2021, el director del Instituto Nacional de Meteorología, organismo vinculado al Ministerio de Agricultura, también dijo en vivo que Inpe ya no revelaría información sobre incendios, medida que fue inmediatamente revertida.
En poder de los organismos federales los datos que antes estaban disponibles han sido ocultados, como los del portal del gobierno federal cuyas páginas de difícil acceso son justificadas por una “reformulación” de la web. En la página del Ministerio de la Mujer, la Familia y los Derechos Humanos, los numerosos informes con datos de apoyo a las políticas públicas de salud de la mujer han desaparecido de la pestaña de publicaciones de la agencia, lugar donde instintivamente empiezas a buscar. Incluso la lista de programas sobre temas relacionados a la salud de la mujer desapareció de la página.
Otro informe incompleto de la administración de Damares Alves es el de violaciones de derechos humanos realizado por Disque 100, un servicio de llamadas del ministerio que permite denunciar violaciones a los derechos humanos. Publicado en el 2020, la investigación no incluía datos sobre violencia policial contra las mujeres, cuando desde años atrás las cifras muestran una tendencia al alza. Los datos sólo se incluyeron cuando se archivó la causa judicial.
Finalmente, hay datos que el gobierno simplemente ha renunciado a producir, como el Censo Demográfico por parte del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística. La encuesta, realizada por última vez en 2010, se pospuso debido a la pandemia de 2020.
Sumisión del control y ataques a la libertad
El último de la serie de actos dramáticos para la reducción de la transparencia es descartar la posibilidad de escrutinio público. El gobierno de Bolsonaro, reacio a las críticas públicas, abandonó los estándares democráticos y adoptó una forma de agenda personal impulsada tanto por disputas ideológicas como por el deseo de beneficios individuales, ascensos y nombramientos.
Ser transparente implica respetar y considerar la crítica pública, así como no utilizar los poderes públicos para intimidar a quienes hablan en contra del gobierno. Algo en lo que Bolsonaro no cree.
Contrario a esto, varios agentes públicos han utilizado sus posiciones para reprimir, de diversas formas, las opiniones de quienes son percibidos como opositores al gobierno. Dentro del Ejecutivo, nadie fue tan notable en este sentido como el exministro de la Abogacía General de la Unión y exministro de Justicia André Mendonça, cuya astucia fue recompensada por Bolsonaro con una nominación a la Corte Suprema. Mendonça mostró su lealtad a su jefe y su infidelidad a la Constitución haciendo uso extensivo de la Ley de Seguridad Nacional para intimidar a los críticos del gobierno.
La era Bolsonaro se caracteriza además por la total sumisión de algunos destacados agentes del organismo de inspección y control, que se supone tienen una distancia crítica del gobierno. Por ejemplo, la Contraloría General de la Unión obligó a los profesores de la Universidad Federal de Pelotas a firmar un documento de consenso de ajuste de conducta en marzo de 2021, luego de abrir un proceso disciplinario por «manifestaciones irrespetuosas dirigidas al Presidente de la República».
Science, una de las revistas con mayor circulación científica en el mundo, describió a Brasil como «un ambiente hostil» para profesores e investigadores. La opinión se basó en la noticia sobre una ordenanza del Instituto Chico Mendes para la Conservación de la Biodiversidad (ICMBio), que otorgó a un director de la institución la prerrogativa de prohibir la publicación de textos científicos escritos por los funcionarios, muchos de los cuales también son académicos.
La hostilidad también se extiende a los miembros de la sociedad civil.
Los casos de opositores al gobierno, que se convirtieron en objeto de investigación por reprender su conducta o la del presidente, han crecido. En el Distrito Federal, la Policía Militar detuvo a cinco manifestantes con una pancarta donde se leía «Bolsonaro genocida». Fueron acusados de violar la Ley de Seguridad Nacional, que fue derogada meses después por el Congreso Nacional. En marzo de 2021, la Policía Federal detuvo a João Reginaldo da Silva Júnior en el municipio de Uberlândia por un tuit sarcástico sobre el presidente y al menos 25 personas fueron llamadas a declarar por otros posteos críticos.
Los enjuiciamientos e investigaciones contra los críticos avanzan lentamente. Su propósito no es condenarlos, sobre todo porque sus bases legales son siempre frágiles, sino esparcir el miedo.
El antídoto sería el castigo a los agentes responsables de los abusos, pero como muestra el caso del exministro de Justicia André Mendonça, es más probable que, si caen, lo hagan parados.
Con información de Rafael Mafei y Marina Slhessarenko
Este artículo forma parte de AQUÍ MANDO YO, un proyecto transmedia de Dromómanos en colaboración con LAUT y diversos medios de comunicación latinoamericanos, entre ellos Efecto Cocuyo. Visita el micrositio para leer el reportaje completo, ver todo el proyecto y entender el autoritarismo en América Latina.
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